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國家文化公園管理模式的國際經驗借鑒

時間:2019-11-05 來源:中國旅游報 作者:鄒統釬 常夢倩 賴夢麗

“十三五”時期,我國在文化建設中首次提出了建設國家文化公園,國家文化公園將成為中華文化的重要標識。在國際上,國家公園體系日益完善:以日本、韓國為代表的亞洲綜合管理型國家公園體系,以德國為代表的歐洲地方自治型國家公園體系,以加拿大為代表的美洲自上而下管理型國家公園體系,在管理體制、財政體制、文化遺產保護機制方面做出了有益的探索。在這些完整的國家公園體系中,文化型的國家公園是其重要組成部分,且和其他類型的國家公園在統一管理下有相同的管理體制、財政體制,為我國國家文化公園的建設及管理提供了寶貴經驗。

一、亞洲——綜合管理型

1.管理體制——主體明確,責權明晰

日本以日光國立公園為代表的宗教和文化型國立公園、以富士箱根伊豆國立公園為代表的象征日本民族精神的文化型國立公園,對我國國家文化公園的建設具有啟發意義。在日本完善的國立公園體系的統一管理下,管理機構的發展歷程主線清晰:1927年日本民間率先成立國立公園協會,兩年后內務省國立公園委員會成立,推動自下而上的管理;1948年日本厚生省單獨設立了國立公園部,1964年成立國立公園局,是兼管到專職的轉換;1971年國立公園管理權由厚生省等部門轉移至環境省,實現了分散管理到綜合管理的過渡。

韓國與我國地理相鄰、人文相通,其以慶州國立公園為代表的依托歷史遺跡的文化型國立公園的管理經驗對我國國家文化公園的管理具有借鑒意義。為實現整個國家公園體系的高效管理,1986年韓國政府制定了由國家直接管理各類型國立公園的管理體制,規定韓國國立公園管理公團是國立公園管理的主體,國立公園管理主體自此實現了統一。國立公園管理公團在法律規定的范圍內對每個國立公園行使管理權,在管理決策方面基本不受地方政府和其他部門及經營企業的干預,在短時間內就實現了高效管理。

我國也應沿著這種發展趨勢進行國家文化公園體制建設,盡快完善相關立法,使其得到統一、規范的管理。

2.財政體制——政府主導,有效分配

日本及韓國的包括文化型國立公園在內的整個國立公園體系實行統一的財政體制。

有力的政府資金投入推動了日本國立公園經濟功能的淡化。日本禁止公園管理部門制定經濟創收計劃,為保證國立公園的正常運營,其資金保障主要來源于國家撥款和地方政府籌款。

充足的資金保障了韓國國立公園的建設和發展。韓國國立公園從2007年開始不收門票,政府每年安排3000億韓元(約合人民幣18億元)用于21個國立公園(漢拿山國立公園除外)的保護和管理工作,并且每年按照0.1%的比例增加。此外,為了解決國立公園私有土地的管理問題,從2006年開始將贖買國立公園內私有土地納入政府預算。

為避免出現我國國家文化公園資金投入與需求不平衡的情況,應著重理順國家文化公園財政體制,以統一、全面、高效的管理體制為基礎,建立“政府補貼為主導、其他社會投資為補充”的多層次國家文化公園財政體制。制定資金管理辦法,確定各項資金的使用范圍及方式,有效提高國家文化公園建設管理資金的使用效率,確保資金的合理分配。

3.保護體制——遺產活化,全民參與

日本是亞洲最早建立國立公園的國家,其對文化遺產的保護可追溯到19世紀明治初年。

首先,提出了無形文化遺產理念,在1950年頒布的《文化財保護法》中,創造性地將文化遺產采用二分法,即分為有形文化財和無形文化財;其次,重視非物質文化遺產的活化,在活化中保護,強調文化遺產保護工程中“人”的因素,制定了規范的登錄制度、特殊的傳承人保護機制,保護無形文化遺產的社區生活載體,如轟轟烈烈的造鄉運動和造街運動,重視當地人的生活、重視當地環境保護的整體性;最后,注重培養全社會對文化遺產保護的共識。

借鑒日本對文化遺產保護的先進經驗,在我國國家文化公園的管理中,應重視文化遺產的活化,保護重要的文化傳承人;設立園區社區建設專項扶持資金,或建設符合當地特色的旅游項目,著力解決好居民生計問題;同時,也要持續不斷地開展教育工作,幫助社區提高對國家文化公園的認知,充分發揮社區參與園區保護與管理的自主性,逐漸培養起全社會對文化遺產保護的共識,催生全民共識化的文化自覺時代的到來。

二、歐洲——地方自治型

1.管理體制——國家指導,地方自治

洪斯呂克喬木林國家公園(Hunsrück-Hochwald National Park)是德國國家公園之一,有豐富的凱特爾時期文物及歷史遺跡,其成功經驗對我國國家文化公園的建設與管理具有借鑒意義。該國家公園在州立環境部的指導下,由薩爾州國家公園管理辦公室具體管理,其管理體制屬于典型的地方自治型。地方自治型管理模式指的是國家公園的各項管理事務,包括國家公園的劃定、相關管理政策和法律法規的制定、公園的規劃等,由地方政府的相關部門負責,國家政府只負責制定宏觀政策、法規等。

德國是一個聯邦制國家,按照立法權權屬范圍的不同,德國立法權分為兩個部分,即聯邦專屬立法權與競和立法權。國家公園管理事項屬于后者,即聯邦僅對國家公園的建設提出指導性的框架規定,由各州具體通過法律法規予以規定和保護。德國國家公園管理機構分為三級:一級機構為州立環境部,二級機構為地區國家公園管理辦事處,三級機構為縣(市)國家公園管理辦公室,分別隸屬于各州(縣、市)議會,并在州或縣(市)政府的直接領導下,依據國家的有關法規,自主地進行國家公園的管理與經營活動。國家公園地方自治型管理體制在充分考慮到地區發展差異,實現因地制宜管理的同時,可能存在管理失效、管理低效的風險。

2.財政體制——政府為主,營收為輔

德國整個國家公園體系中各個類型國家公園的資金來源渠道包括州政府財政撥款、社會公眾捐助、公園有形無形資源利用所帶來的收入,其中州政府財政撥款為主要資金來源。各類型國家公園的運營開支被納入州政府公共財政中進行統一安排與管理,主要用于國家公園的設施建設和其他保護管理事務。

3.保護體制——回歸大眾,保護原真

塞文山脈國家公園(Parc national des Cevennes)是法國國家公園中具有文化代表性的國家公園,這里以地中海農牧文化景觀著名,是繼承了獨特歷史和文化的國家公園。法國針對文化型國家公園中文化遺產的保護進行了“去國家化”改革,提出產權售讓(Divestiture)、文化單位自治(Autonomization)、代理人(Agency model)、契約模式(Contracting out)、志愿者模式(Volunteer)、經費的多源化六種模式,文化遺產保護從“以國家為核心”向“以居民為核心”逐漸過渡,追求遺產的保護從“精英”回歸“大眾”。

在法國國家公園體制改革后,各個類型國家公園的分區管理中,加盟區的引入成為其空間統一管理的亮點:在保障核心資源得到充分保護的前提下,充分尊重民眾意愿、充分吸納社區加盟,以達成完整性、原真性保護目標。在這種模式下,追求最大限度地實現生態系統的完整保護,并利于實現當地原住民文化的原真性保護。

三、美洲——自上而下型

1.管理體制——企業模式,與時俱進

以歷史遺址、文物建筑為支撐的克魯恩國家公園及保護區(Kluane National Park and Reserve),是加拿大具有代表性的文化型國家公園。在加拿大國家公園局的統一管理下,實行自上而下的管理體制。自上而下型管理體制是指由國家政府專門設置國家公園的主管部門,負責國家公園的劃定、相關管理政策和法律法規的制定、國家公園的規劃、國家公園的運行和管理等事務,主管部門依據情況內設多個事務部門,以各公園為單位下設相應管理處具體執行相關計劃。目前,加拿大、美國等美洲多個國家采用這一類型的管理體系。

加拿大是世界上第一個建立國家公園管理機構的國家,其管理理念、方式和體制一直在科技的推動下與時俱進。加拿大堅信,現代企業或公司管理模式是世界上最先進的管理方式,能充分調動人們的積極性,因此其國家公園局對國家公園的管理采取企業管理模式,嚴禁任何人為的擾動。每一個國家公園都有各自的CEO,其特別重視對國家公園管理崗位的設置,追求精簡的效果;各個公園的管理規范有序,工作人員統一著裝,各個公園以不同LOGO標識加以區別,實行標準化管理。

2.財政體制——政府扶持,追求效率

加拿大國家公園局及其下屬的各個類型國家公園的運轉經費主要來自兩種渠道:一是聯邦政府的持續性撥款,二是各個公園的收入。在基本保持財政支持為主的情況下強調采用多種方式,形成多種資金來源,既提高效率又可避免財政依賴。

3.保護體制——戰略引導,尊重文化

瓜依哈納斯國家公園(Gwaii Haanas National Park),是當地Haida人居住的地方,被列入世界文化遺產,在加拿大國家公園局的統一管理下,運行有效的保護機制。

為實現各個類型國家公園的持續發展,加拿大國家公園局制定了詳盡的發展戰略和周密計劃,如國家公園及國家歷史遺跡管理計劃、建立國家公園數字化信息系統計劃等。

加拿大國家公園局在園區內有社區乃至城鎮的情況下不斷加強文化保護,且調動各利益相關方“共抓大保護”。尤其注重對原住民文化的保留傳承,對瓜依哈納斯國家公園中的原住民實行完全自治的管理,規定開發規劃時,所有項目必須與原住民探討,且給予其補助等生活福利。秉承旅游帶動保護的理念,公園管理部門堅信,只有讓國民進入國家公園,認識到國家公園的美好,才能喚醒國民保護的意識與愿望,達到世代傳承的目的。

建設國家公園被認為是世界上極富理想與遠見的做法,目前已經有200個國家和地區開展了國家公園的實踐,形成了各具特色的文化型國家公園模式,在文化遺產保護方面進行了有效嘗試。綜合管理型、地方自治型、自上而下型國家公園管理模式雖各具特色,但在機構職能、財政體制、保護體制方面存在相似之處。我國在規劃和設置國家文化公園管理模式的過程中可參考借鑒。

(作者單位:北京第二外國語學院中國文化和旅游產業研究院)




責任編輯:李慶禹

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